อำมาตย์กับนัยะทางประวัติศาสตร์

“อำมาตย์” กับนัยะทางประวัติศาสตร์
โดย ฉัตรบงกช ศรีวัฒนสาร*

เมื่อ “โลก คือ ละครโรงใหญ่” ประเทศไทยก็เปรียบเสมือน “วิกละคร” ไปกับเขาด้วย ในปรำปราคติ หรือ นิทานเก่าแก่ “อำมาตย์”เป็นเรื่องใกล้ตัวที่เด็กๆรู้จักดีในละครทีวีวันหยุดเสาร์อาทิตย์หลายเรื่อง หลายแง่มุม อำมาตย์มีทั้งภาพความซื่อสัตย์ จงรักภักดีและน่ารักชวนให้ขบขัน อำมาตย์มีทั้งความเจ้าเล่ห์เพทุบายและคดโกงเพื่อดึงดูดให้เด็กๆติดตามเรื่องราว ในละครทีวีเรื่องปลาบู่ทอง “ท่านอำมาตย์”น่ารักมากเวลาปลอมตัวตามเสด็จฯพระเจ้าพรหมทัต(พระเอก)แห่งเมืองพาราณสี ออกท่องเที่ยวนอกวังก็จะมีเรื่องสนุกสนานให้เด็กๆยุคไอทีผละจากจอคอมพิวเตอร์มานั่งลุ้นหน้าจอติดตามเรื่องราวที่สอดแทรกทั้งเกร็ดวรรณคดี ดนตรีไทยและวัฒนธรรมพื้นบ้านอื่นๆอย่างเพลิดเพลิน
ห่างออกมาเพียงเล็กน้อย “อำมาตย์”กลับซ่อนตัวอย่างเงียบๆอยู่ในกฎหมายตราสามดวงสมัยต้นรัตนโกสินทร์ซึ่งเป็นกฎหมายเก่าสมัยกรุงศรีอยุธยาและชำระใหม่ในสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกปฐมกษัตริย์แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ พระไอยการ(กฎหมาย)ตำแหน่งนา(ข้าราชการ)พลเรือนกล่าวถึง “อำมาตย์” ทั้งในบริบทที่เป็นส่วนหนึ่งของข้าราชการขุนนางที่เข้าเฝ้าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวขณะที่ทรงพิจารณาอรรถคดีความและเป็นส่วนหนึ่งของราชทินนาม(ชื่อตำแหน่งขุนนาง) กล่าวคือ
“ ...ศุภมัศดุ1166 ...พระบาทสมเด็จพระบรมราชาธิราชรามาธิบดีศรีสินทร....พร้อม
ด้วยหมู่มุกขมาตยามนตรีกระวีชาติราชสุริยวงษพงษพฤกฒาโหราจารย เฝ้าเบื้องบาท
บงกชมาศ จึ่งเจ้าพระยาศรีธรรมราชเดชชาติอำมาตยานุชิต.....กราบบังคมพระกรรุณา...(สะกดตามอักขระโบราณ)”
การสื่อสารของวาทกรรม(Discourse) ว่าด้วย “อำมาตย์” “อำมาตยา” และ“อำมาตยาธิปไตย” จากการเคลื่อนไหวทางการเมืองสู่การรับรู้ภาคประชาสังคม กระตุ้นให้มุ่งตรวจสอบร่องรอยของคำดังกล่าวในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน ซึ่งก็ได้พบคำอธิบายสั้นๆว่า “อำมาตย์” แปลว่า “ข้าราชการ, ข้าเฝ้า, ที่ปรึกษา” เท่านั้น
เมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชประสงค์จะทรงวางระเบียบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปในทางเลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพมิต้องมีกังวลด้วยการแสวงผลประโยชน์ในทางอื่น ทางฝ่ายราชการก็ได้รับประโยชน์ยิ่งขึ้นเนื่องจากพรั่งพร้อมด้วยข้าราชการซึ่งมีความสามารถและรอบรู้ในวิถีและอุบายของราชการ กับทั้งยังสำนึกหน้าที่และวินัยอันตนพึงรักษาเป็นนิตยกาล
ในที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภา เมื่อวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2468 สมเด็จพระเจ้าพี่ยาเธอ เจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์วรพินิต ทรงรับสั่งว่าเห็นควรมีกรรมการสอบคัดเลือกคนเข้ารับราชการ ต่อมาพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงโปรดเกล้าฯ ให้สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพนิพนธ์ระเบียบข้าราชการพลเรือนขึ้นทูลเกล้าฯถวายตามรับสั่งข้อความตอนหนึ่งกล่าวว่า

“เวลานี้การศึกษาเจริญขึ้นมากแล้ว จึงเปนการสมควรที่จะรับคนเข้าทำราชการแต่ฉะเพาะผู้ที่มีความรู้ดี ประกอบทั้งเวลานี้ตำแหน่งหน้าที่ราชการก็เต็มหมดมีน้อยไม่พอกับจำนวนคนที่อยากเข้ารับราชการ จึงเปนการจำเปนที่จะหาวิธีเลือกฟั้นคนเข้ารับราชการโดยทางเปนกลาง เปนยุติธรรม และให้โอกาศกับผู้ที่ได้อุตสาหะพยายามเล่าเรียน มีความรู้ดี” อีกประการหนึ่ง การปกครองภายในกระทรวงต่างๆ นั้นไม่มีระเบียบแน่นอนเหมือนกันทุกกระทรวง เห็นว่าควรวางแบบให้คล้ายกันและให้แน่นอนสำหรับข้าราชการพลเรือนทั่วไป เพื่อข้าราชการจะได้รับความยุติธรรมและมีสิทธิหรือหน้าที่ (duty) ต่อราชการเหมือนกันหมดเพื่อให้เปนการสม่ำเสมอ...”

ต่อมาวันอังคารที่ 25 ตุลาคม พ.ศ.2470 ในการประชุมอภิรัฐมนตรีสภาครั้งที่ 23 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำรัสว่า การแต่งตั้งกรรมการข้าราชการพลเรือน ซึ่งพระองค์ทรงใช้เทียบกับคำศัพท์ในภาษาอังกฤษว่า “civil service” ซึ่งอาจแปลตรงตัวว่า “ผู้รับใช้ประชาชน” ที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภาเห็นควรให้เสนาบดีกระทรวงธรรมการเป็นกรรมการ สมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพกราบบังคมทูลเสนอว่าให้สมเด็จฯกรมพระจันทบุรีเป็นนายกกรรมการพร้อมด้วยพระองค์เจ้าธานีนิวัติ
ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงมีการวางรากฐานระบบข้าราชการพลเรือนไว้เป็นหลักสำคัญ 4 ประการ คือ
หลักประการที่1 ให้ข้าราชการพลเรือนทั้งหมดอยู่ภายใต้ระเบียบเดียวกัน
หลักประการที่2 ให้เลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถเข้ารับราชการโดยเสมอภาคและยุติธรรม
หลักประการที่ 3 ให้ข้าราชการพลเรือนรับราชการเป็นอาชีพ
หลักประการที่ 4 ให้ข้าราชการพลเรือนมีวินัย
อย่างไรก็ดี พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนตราขึ้นเมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2471 เพื่อวางระเบียบการเลือกสรรและบรรจุบุคคลเข้ารับราชการ บังคับใช้ครั้งแรกในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2472 กล่าวถึง “อำมาตย์” ในมาตรา 26 โดยกำหนดฐานันดรว่า“อำมาตย์” เป็นตำแหน่งของข้าราชการชั้นสัญญาบัตร แบ่งเป็น มหาอำมาตย์นายก มหาอำมาตย์เอก มหาอำมาตย์โท มหาอำมาตย์ตรี อำมาตย์เอก อำมาตย์โท อำมาตย์ตรี รองอำมาตย์เอก รองอำมาตย์เอกโท รองอำมาตย์เอกตรี และข้าราชการชั้นราชบุรุษ
การเปรียบเทียบฐานันดรของ “อำมาตย์” กับยศทหารอย่างเป็นทางการระบุไว้ดังนี้
มหาอำมาตย์นายก เทียบยศทหารชั้น จอมพล
มหาอำมาตย์เอก, โท, ตรี เทียบยศทหารชั้น นายพลเอก, โท, ตรี
อำมาตย์เอก, โท, ตรี เทียบยศทหารชั้น นายพันเอก, โท, ตรี
รองอำมาตย์เอก,โท, ตรี เทียบยศทหารชั้น นายร้อยเอก, โท, ตรี
ราชบุรุษ เทียบได้กับนายทหารชั้นประทวน
จารึกที่ฐานพระบรมราชานุสาวรีย์ ประดิษฐาน ณ บริเวณหน้าสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน(ก.พ.) จ.นนทบุรี นอกจากจะเป็นคำประพันธ์เฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว ยังจดจารการสืบสานคุณธรรม 4 ประการของข้าราชการที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงริเริ่มไว้ในครั้งนั้นว่า
“ ธ ทรงจัดระเบียบราชการ วางรากฐานคุณธรรมอันล้ำค่า
ผู้มีความรู้ ความสามารถ คัดสรรมา ให้ยึดอาชีพการเป็นข้าราชการ
ไม่ต้องกังวลกับการแสวงประโยชน์ใด รู้วิถีและอุบายในทุกทุกด้าน
รู้หน้าที่ รู้วินัยอยู่ยาวนาน ตลอดนิตยกาล อันยาวไกล
เป็นระบบคุณธรรมให้รำลึก พระคุณไท้คือ บันทึกชั่วกาลสมัย
ข้าพระพุทธเจ้าปวงข้าราชการพลเรือนไทย ถวายใจใต้เบื้องบาทด้วยภักดี ”